Проект федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями» подготовлен Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН (далее – законопроект).
Настоящее заключение структурировано следующим образом: сначала дана оценка концепции законопроекта, затем оценка соответствия законопроекта требованиям юридической техники, а далее изложены общие выводы по законопроекту в целом, полученные в результате его анализа, приведены замечания по отдельным положениям законопроекта.
1. Оценка концепции законопроекта
Основной идеей данного законопроекта заявлено создание правовых механизмов избирательного государственно-конфессионального партнерства – партнерских отношений между государством и религиозными организациями исторически представленных в России религий (или другими словами – традиционных для России религий, внесших существенный, определяющий вклад в становление и развитие культуры народов России), что заслуживает поддержки.
Однако следует понимать, что на практике реальные направленность и регулирующее действие положений законопроекта не всегда соответствуют целям, заявленным разработчиками. Поэтому важно понять действительную суть законопроекта, критически проанализировать его содержание.
В связи с этим уместно процитировать высказывание с сайта Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования: «…есть сфера деятельности, где твои ошибки выливаются в беды и несчастья миллионов людей. Эта область – государственное управление. Поэтому, где еще, как ни в сфере управления, нужны компетентность и взвешенность решений? Где еще нужно так тщательно просчитывать последствия и риски? Ведь объект управления – люди» (http://www.rusrand.ru/experts/).
Данная сфера общественных отношений – отношения между государством и религиозными объединениями – как раз такова, что привлечение к разработке регламентирующих ее актов лиц, не обладающих необходимой квалификацией в области правового регулирования (тем более – разработки проектов федеральных законов) в данной сфере общественных отношений, реально несет в себе значительные риски, негативные последствия.
Анализ представленного законопроекта дает основания сделать вывод о том, что он не способствует достижению целей, заявленных его разработчиками. В силу многочисленных существенных недостатков данного законопроекта вероятность его принятия Государственной Думой ФС РФ крайне мала.
Главными недостатками законопроекта являются критическая размытость и неопределенность концептуального замысла структуры и содержания законопроекта, отсутствие четко выраженного в виде правовых норм комплекса мер, направленных на улучшение правового регулирования в сфере отношений между государством и религиозными объединениями (либо определенной части религиозных организаций), на разрешение каких-то серьезных проблем в рассматриваемой сфере.
При анализе законопроектов нельзя поддаваться «гипнотическому воздействию» заверений их разработчиков о том, что тот или иной проект делается для блага русских и православных (либо для татар и мусульман, и т.д.), на благо России, важно содержание, а не декларации относительно действительных, либо заявляемых лишь на словах целей этой законотворческой работы. Российскому обществу уже представлялось несколько «канувших в Лету» доктрин и концепций возрождения России, претендующих на некую новую русскую идеологию, но написанных коллективами, где больше половины участников не имеют никакого отношения к русскому народу. Или ситуация, когда в последние два года всем мусульманским образованием в России и финансовыми потоками в этой сфере фактически управляет государственный чиновник из Администрации Президента РФ, никакого отношения к исламу не имеющий (См. материал автора настоящего отзыва: «О содержании, направленности и последствиях реализации Плана мероприятий по обеспечению подготовки специалистов с углубленным знанием истории и культуры ислама в 2007–2010 годах. Аналитическая записка» (www.moral-law.ru)), деятельность которого вызывала серьезные претензии мусульман.
Таким образом, значимо реальное содержание работы – предлагаемого законопроекта, а не декларация целей.
2. Вторжение данного законопроекта в предмет регулирования Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»
Представленный законопроект вторгается в предмет действующего Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с последующими изменениями). При этом нормы о вступлении в силу законопроекта не содержат логичной в этом случае нормы о признании утратившим силу указанного большого комплекса норм Федерального закона. Напротив, по мнению разработчиков законопроекта, в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» следует внести лишь некоторые относительно небольшие изменения (cм. статью 2 предлагаемого в пакете с данным законопроектом проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями – социальными партнерами» (авторы – те же, что и у представленного для исследования законопроекта)).
Из требования недопустимости противоречий в правовом регулировании следует, что по одному и тому же предмету регулирования не должно быть двух федеральных законов, дублирующих друг друга. В принципе, возможно принять федеральные законы, дополняющие и конкретизирующие нормы указанного Федерального закона, регламентирующие отдельные аспекты отношений между государством и религиозными объединениями в специфических сферах. Например, вполне возможен федеральный закон о порядке передачи государством имущественных объектов религиозного назначения, находящихся в собственности государства, религиозным организациям. Однако в представленном виде законопроект в существенной части дублирует своим предметом предмет действующего в этой сфере федерального нормативного правового акта, что исключает возможность его принятия, так как он дублирует действующий акт, но не отменяет его.
Следует признать, что Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» является весьма несовершенным, содержит множество изъянов и правовых пробелов, многие его нормы писались и поспешно принимались в 1997 году под открытым и явным давлением США, посягавших в данном случае на суверенитет Российской Федерации, и в довольно специфических внутриполитических условиях.
За прошедшие годы накоплен значительный опыт правоприменительной практики, выявились как достоинства, так и недостатки указанного Федерального закона. Сегодня среди представителей федеральных органов исполнительной власти и т.н. «религиоведов» доминирует точка зрения, что об указанном Федеральном законе можно отзываться только положительно, что этот нормативный правовой акт позволил удержать и обеспечить межрелигиозный мир и согласие, что он задал вектор демократического и конструктивного развития государственно-конфессиональных отношений. Однако является обоснованным ряд вопросов: Разве до принятия обсуждаемого закона в стране была чрезвычайная ситуация, чреватая значительными межрелигиозными конфликтами, насилием, а указанный Федеральный закон как-то обеспечил нейтрализацию или демпфирование реальных конфликтов? Разве указанный Федеральный закон дает механизмы пресечения деятельности религиозных сект, публично распространяющих материалы, возбуждающие религиозную вражду и унижающие человеческое достоинство по религиозному признаку? Даже террористическая организация «АУМ Синрике» продолжает действовать в России, всего лишь изменив наименование. Разве удалось пресечь массовое вторжение сект в российские школы, когда, к примеру, целые параллели классов московских школьников принудительно отправлялись на мероприятия секты С.М. Муна в лице Федерации «Семьи за единство и мир во всем мире»?
Это не риторические вопросы, а лишь малая часть перечня проблем, которые действующий Федеральный закон не позволяет решить.
Отметим наиболее существенные недостатки Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»:
• некорректно прописана преамбула. Указание на уважение ряда религий и признание особой роли православия без корреспондирующих этой декларации материальных и процессуальных норм ничего религиозным организациям поименованных религий не дает;
• некорректно название закона, так как некорректен термин «свобода совести» – неудачная калька с английского «freedom of conscience». «Свобода совести» при буквальном прочтении представляет собой сочетание несочетаемого, внутренне противоречивую конструкцию. Совесть – чувство моральной ответственности за свое поведение, нравственное чувство и принцип поведения. «Свобода моральной ответственности за свои какие бы то ни было поступки» – это абсурд, поскольку такая свобода исключает мораль. Более точным было бы использовать понятие свободы мировоззренческого выбора, свободы убеждений (религиозных убеждений);
• не закреплены эффективные гарантии светскости государства, отсюда – постоянное искажение смысла этого важнейшего конституционного принципа в угоду политической конъюнктуре. Вспомним, что в здании Госдумы на втором этаже в течение многих лет был официально размещен оккультно-религиозный символ религиозного объединения рериховцев (т.н. «знамя мира»);
• Русская Православная Церковь, католики, протестанты, мусульмане, иудаисты, буддисты до сих пор не могут добиться возвращения отобранных государством после 1917 года имущественных комплексов религиозного назначения. Вышеуказанный Федеральный закон не содержит никаких действенных правовых механизмов для этого;
• п. 2 ст. 14, устанавливающий основания для ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке, как будто специально написан так, чтобы быть недействующим;
• полностью отсутствует контроль деятельности религиозных объединений органами юстиции. В каждом территориальном органе Минюста, в большинстве случаев, лишь один сотрудник занимается таким контролем – это и есть отсутствие контроля;
• ст. 5 «Религиозное образование» написана настолько бестолково, что кроме путаницы ничего не порождает;
• не закреплен обычный практически для всех демократических странах институт капелланов в Вооруженных силах и правоохранительных органах, больницах и учреждениях исполнения наказания;
• отсутствуют правовые гарантии и механизмы поддержки государством социально значимой деятельности религиозных организаций (реабилитация лиц, отбывших наказание, профилактика наркомании и алкоголизма, забота о беспризорниках и бомжах и т.д.);
• отсутствуют правовые основания и механизмы содействия государства религиозному паломничеству верующих. Совершенно неприемлемой представляется дискриминационная ситуация, когда государство отчего-то сегодня поддерживает исключительно религиозное паломничество мусульман (как будто для верующих христиан, иудаистов или буддистов религиозное паломничество не является значимым);
• существующий порядок производства государственной религиоведческой экспертизы, предусмотренной п. 8 ст. 11 этого Федерального закона, показал свою неэффективность и даже коррупциогенность, отсутствуют четкие обоснованные требования к экспертам, в качестве которых сегодня заявляются во многих случаях люди некомпетентные.
Одним словом, Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» нуждается в существенном совершенствовании.
Однако следует отметить, что в пояснительной записке к законопроекту ничего не сказано о необходимости замены большого комплекса норм действующего Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» соответствующими новыми правовыми нормами. Следовательно, нужно или отменять большой комплекс норм Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», заменяя их нормами представленного законопроекта, либо исключать из законопроекта все, что уже регулируется указанным Федеральным законом. Для принятия такого решения авторам законопроекта следует критически пересмотреть цели разработки законопроекта и предмет его регулирования.
С другой стороны, предлагаемый законопроект не устраняет выше указанные недостатки Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». Логично было ожидать, что законопроект на основе учета правоприменительной практики в данной сфере восполнит пробелы, уточнит формулировки, введет новые и усовершенствует существующие правовые механизмы. Однако представленный законопроект не улучшает действующее правовое регулирование, а вносит весомый вклад в создание новых противоречий в законодательстве.
3. Существенные нарушения требований юридической техники, недостатки лексики законопроекта
По существу, законопроект написан в виде некой философско-правовой концепции того, как, на взгляд разработчиков, должно осуществляться взаимодействие государства и части религиозных организаций. При этом законопроект подготовлен с грубейшими нарушениями правил юридической техники, в нем содержится множество лексем и лексических конструкций, явно непригодных как с точки зрения общих юридико-лингвистических требований к тексту законопроекта, так и с точки зрения достижения декларируемых целей законопроекта.
Явно прослеживается, что текст законопроекта наспех конструировался, компилировался, большей частью, из норм российского законодательства в этой области, прежде всего Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», а затем дополнялся большими блоками декларативного характера, являющимися не правовыми нормами, а некими рассуждениями, заимствованными из многочисленных публикаций по теме законопроекта. Прослеживается использование при подготовке законопроекта приема чисто механического объединения максимально большого числа идей, пожеланий широкого круга авторов, чтобы затем всю эту массу как-то структурировать, «почистить» и придать ей вид правового акта. Попытка привести такую совокупность в некий наукообразный и похожий на юридический вид привела к тому, что разработчики законопроекта запутались, завязли в этой материи.
Анализ текста законопроекта выявляет множество дублирований норм в данном законопроекте (про его дублирование действующего Федерального закона уже сказано выше), очень много норм законопроекта носит не просто вызывающий сомнения, а откровенно путанный характер. Причинно-следственные, логические связи, видимо, в процессе работы над законопроектом оказались существенно нарушены, а смысл некоторых положений – утерян.
Например, в статье 1 законопроекта говорится, что одной из целей его принятия является «конкретизация конституционного принципа отделения религиозных объединений от государства, включая регулирование их взаимодействия в социальной сфере». Но регулирование их взаимодействия в социальной сфере не является ни частным случаем (на что указывает слово «включая») конституционного принципа отделения религиозных объединений от государства, ни логическим следствием конкретизации этого принципа. Это близко по смыслу, но не настолько, чтобы такая формулировка могла быть признана юридически точной.
На юридически некорректных формулировках, таких как: «право на свободу» (преамбула законопроекта, пункт 2 статьи 4), останавливаться не будем, тем более, что и в действующем Федеральном законе имеется это некорректное словосочетание.
Но отметим, что по всему тексту законопроекта используются неприемлемые для закона формулировки, такие как: «выработка государственной политики» (пункт 3 статьи 2), «вероучительная достоверность» (подпункт «г» пункта 3 статьи 6, подпункт «г» пункта 4 статьи 6), «культовое сакральное общение» (подпункт «а» пункта 3 статьи 6), «действенность внутреннего механизма контроля» (подпункт «д» пункта 3 статьи 6), «религиозные доктрины» (пункт 4 статьи 10), «кадровый состав религиозной организации» (пункт 2 статьи 11) (Видимо, к написанию законопроекта привлекались военные. Лучше были бы привлечены компетентные специалисты.).
Отсутствует унифицированность формулировок, единство лексики. К примеру, в одних случаях говорится об «установлении нарушений» (пункт 6 статьи 10), в других – о «выявлении нарушений» (пункт 7 статьи 10). Таких примеров очень много.
Юридико-лингвистический и содержательный анализ текста законопроекта выявляет большое количество грубых ошибок, откровенно некомпетентных формулировок и посылок, а потому целесообразно ограничиться здесь только анализом наиболее существенных предложений законопроекта.
Суть и гарантии предлагаемых законопроектом партнерских отношений государства и религиозных организаций совершенно не конкретизированы. Присутствуют одни декларации, многократно повторяющиеся с добавлением новых элементов, что еще более запутывает общую картину замысла разработчиков законопроекта. Очевидно, что голые декларации не могут, сами по себе, решить существующие проблемы в сфере отношений между государством и религиозными объединениями.
В законопроекте не закреплены четкие критерии определения «религиозных организаций, внесших существенный позитивный вклад в становление и развитие духовной, социальной и культурной жизни народов Российской Федерации, создание и развитие российской государственности» (пункт 1 статьи 6). Это означает, что к указанным организациям могут быть необоснованно по субъективному решению чиновника причислены и те, которые таковыми, по сути, не являются. Особенно в условиях существования коррупции, а также недобросовестности в области официальной религиоведческой экспертизы, когда «эксперты», исказив факты, готовы признать позитивной организацией даже террористическую группировку (cм., например, «исследования» сотрудницы Минобрнауки России Е.Г. Романовой в ее диссертации «Новое религиозное объединение Ананда Марга в странах Дальнего Востока и в России», где она всячески оправдывает террористическую и экстремистскую группировку «Ананда Марга».). Кроме того, не ясно, как соотносится указанный вид религиозных организаций с другими видами, указанными в преамбуле, статьях 1 и 2 законопроекта. Везде расхождение, отсутствие унифицированности формулировок, единства терминологии.
Дефиниция социального партнерства (пункт 2 статьи 2) не дает возможности отделить собственно социальное партнерство от других видов взаимодействия государства и религиозных объединений.
Не определено, что имеется виду под «обязательствами по социальному партнерству» (пункт 4 статьи 10), чем они регламентируются, что именно включают. Тем более, такие обязательства, невыполнение которых (в какой мере?) влечет за собой санкции (приостановление аккредитации – пункт 4 статьи 10).
Считаем совершенно необоснованным ограничивать партнерские отношения органов государственной власти только кругом централизованных религиозных организаций (пункт 2 статьи 6). Почему такие отношения не могут строиться с местной религиозной организацией (например, с приходом Русской Православной Церкви)?
Преамбула законопроекта написана юридически некорректно. Указание на признание особой роли православного христианства и ряда других религий, без корреспондирующих этой декларации материальных и процессуальных норм, ничего религиозным организациям поименованных религий не дает. Этим же недостатком страдает преамбула действующего Федерального закона. Разработчики законопроекта пошли еще дальше, доведя этот подход до абсурда.
Совершенно избыточны и необоснованны попытки из соображений «политкорректности» (или, возможно, в благодарность за что-то) закрепить в законопроекте декларации об «историческом социальном и политическом значении для России» (имя в виду всю Россию) хасидизма и конкретных направлений «тибетского буддизма, представленного школами Гелуг, Карма-кагью и Ньигма». Применительно к народам, исторически исповедующим буддизм, чья культура тесно с буддизмом связана, – такое признание и заявление вклада буддизма является обоснованным. Применительно к еврейскому народу, к татам, иным народам, традиционно исповедующим иудаизм, чья культура тесно с иудаизмом связана, – такое признание и заявление вклада иудаизма также обоснованно. Вклад этих религий в культуру нескольких конкретных (далеко не самых многочисленных) народов неоспорим и должен быть признаваем (не в законе, поскольку это не тот формат и не тот жанр). Но что эти сугубо этнические религии малочисленных народов дали русскому, белорусскому и украинскому народам на территории России (82% совокупно, по данным последней общероссийской переписи), а также народам, исторически связанных своей национально-культурной идентичностью с исламом (еще процентов 15), всей России в целом?
Выделять достаточно малочисленные религиозные объединения (типа хасидов), весьма недавно завоевавшие доминирующее положение в еврейской общине России, в законе необоснованно. Законопроект – это не научное исследование, не общественно-политическое заявление и т.д.
Вообще, такой подход носит тупиковый характер, поскольку всегда найдутся какие-то религиозные течения, представленные среди тех или иных этнических меньшинств, исторически проживающих в России, которые в преамбуле законопроекта окажутся неупомянутыми. Почему, например, не упомянуты верующие Армянской апостольской церкви, которых в России проживает существенно больше, чем хасидов, да и проживают они исторически в России намного дольше? Почему упомянуты старообрядцы, но обойдены вниманием протестанты и католики? Протестантов явно больше, чем представителей буддистской школы Карма-кагью. Устраняются эти недостатки простым исключением преамбулы.
Поскольку преамбула реально ничего не дает, то она вообще в таком виде не нужна. Все ее предназначение, по сути, – создавать впечатление, что будто бы в ней законодательно установлено некое доминирующее положение указанных в ней религий или некий режим благоприятствования для них. Но это – не более чем иллюзия, фикция. Никаких правовых и фактических оснований для утверждений об обратном нет. Это подтверждается сложившейся в России практикой применения вышеназванного Федерального закона.
Стремление закрепить в качестве нормы права заявление о «политическом значении» тех или иных религий в светском государстве – очевидная ошибка. Какое именно политическое значение для России имеет джафаритский толк? Или школа Карма-кагью? Законы нельзя писать по принципам – «всем сестрам по серьгам», «уважить всех, а то обидятся».
Статья 1 законопроекта, определяющая цели его принятия, прописана крайне плохо, с использованием некорректной лексики. Так, в формулировке: «создания условий для реализации религиозными организациями уставных целей и задач в решении социально значимых проблем» (создание условий – для реализации целей и задач – в решении проблем) нарушена внутренняя логика.
В формулировке: «предотвращения или ослабления негативных процессов (прежде всего, религиозной нетерпимости), возникающих по религиозным причинам, в социальной и политической сферах» содержится множество юридически некорректных, идеологизированных лексем и лексических конструкций: «нетерпимость» (Что есть терпимость? Что есть нетерпимость? До какой степени нетерпимость и к чему может не замечаться государством и не порицаться обществом?), «ослабление процессов», «предотвращение процессов», «негативный процесс», «религиозные причины», «политическая сфера», «социальная сфера» (последние две лексические конструкции – в контексте возникновения процессов). В данном случае дело даже не в том, что формулировка юридически некорректна, немаловажно, что здесь авторы законопроекта проявили отсутствие у них ясного понимания вопросов, которых касаются предлагаемые ими нормы.
Формулировка: «содействия социальному партнерству органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями, внесшими существенный позитивный вклад в становление и развитие духовной, социальной и культурной жизни народов Российской Федерации, государства», наряду с предпоследним абзацем преамбулы, вводит новое понятие – «религиозная организация, внесшая существенный позитивный вклад в становление и развитие духовной, социальной и культурной жизни народов Российской Федерации, государства». Что это такое, совершенно не ясно. Нигде далее это понятие не расшифровывается. Более того, оно никак не соотносится с категорией религиозной организации религии, чье «историческое социальное и политическое значение для России» признается (преамбула законопроекта), и не соотносится с формулировками, говорящими в преамбуле законопроекта о Русской Православной Церкви (cудя по тексту законопроекта, разработчиками законопроекта была сделана попытка закрепления режима большего благоприятствования именно для Русской Православной Церкви Московского Патриархата).
Не ясно, что понимается под «духовной жизнью государства» в приведенной формулировке (устоялось понимание, что обычно речь идет о духовной жизни общества).
Формулировка: «обеспечения невмешательства государства в деятельность религиозных организаций, если она не противоречит законодательству Российской Федерации, в том числе, формирования правоотношений государства с религиозными организациями, не посягающих на исторически сложившуюся внутреннюю структуру и принципы деятельности (внутренние установления) религиозных организаций, благоприятствующих их социально значимой позитивной деятельности» (статья 1 законопроекта), в первой ее части, дублирует нормы пункта 2 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», а потому избыточна, тогда как вторая половина процитированного положения представляет собой вообще что-то неудобоваримое. Что такое «правоотношения, не посягающие на принципы»? Что есть «исторически сложившаяся внутренняя структура», и почему нельзя посягать только на нее, тогда как, судя по логике законопроекта, можно посягать на вчера закрепленную в уставе религиозной организации структуру? Например, у Русской Православной Церкви только за последнее десятилетие структура претерпела некоторые изменения.
Внутренними установлениями обычно называют нормы религиозного (конфессионального) права, иногда понимают шире, но обычно не отождествляют их с «принципами деятельности».
Что такое «правоотношения, благоприятствующие деятельности»?
Серьезные замечания имеются по статье 2 законопроекта. Вместо предложения четких, юридически корректных и предельно ясных по смыслу определений вводимых понятий авторы законопроекта предлагают текстовые конструкции совершенно неясного содержания и крайне неудачные по форме. Предлагаемые дефиниции ничего не поясняют, не проводят четкого и, главное, понятного отграничения круга религиозных организаций, для которых предлагается особый организационно-правовой статус, от всех иных религиозных организаций. Критерии разграничения предложены крайне размытые, не позволяющие корректно их применять.
Норма пункта 1 статьи 4 избыточна и при этом нелогична: «Действие настоящего Федерального закона распространяется на органы государственной власти и органы местного самоуправления, централизованные и местные религиозные организации – социальные партнеры». И без этого дополнительного указания, закон распространяется на органы государственной власти и на другие субъекты правоотношений, подпадающие под его регулирование. Но почему авторы законопроекта не распространяют его также на граждан, на иные государственные органы, (помимо органов государственной власти), на государственные учреждения, на муниципальные органы (помимо органов местного самоуправления) и муниципальные учреждения? Формулировка явно писалась в полном отрыве от знаний по вопросам права и государственного управления.
Не ясен смысл пункта 3 статьи 4.
В подпункте «в» пункта 3 статьи 6 законопроекта необоснованно установлено требование недопустимости положений, которые «авторитетно толкуются на уровне вероучения как целенаправленно призывающие к насилию над личностью, направленных против жизни и здоровья человека, основ конституционного строя и безопасности государства», только в вероучении, религиозной доктрине и в литературе, признанной религиозной организацией в качестве священной. А в остальной литературе, издаваемой религиозной организацией, стало быть, это допускается? То же замечание касается и подпункта «в» пункта 4 статьи 6.
Использованная в подпункте «б» пункта 3 статьи 6 и в подпункте «б» пункта 4 статьи 6 текстовая конструкция: «факт, свидетельствующий о существенном позитивном вкладе в: создание и построение российского государства; развитие гражданственности и патриотизма населения; укрепление семьи; формирование традиций, культуры, языка, духовно-нравственных ценностей…» – является крайне неудачной, такие формулировки в законах неприемлемы.
Что означает в данном случае «факт, свидетельствующий»? Одного факта достаточно? Секта С.М. Муна в настоящее время активно пытается заниматься эксплуатировать направление патриотического воспитания российских школьников. И что, это дает ей основания быть признанной «религиозной организацией – социальным партнером государства»?
Что есть «соответствие структуры религиозной организации исторической и вероучительной достоверности» (подпункт «г» пункта 3 статьи 6, подпункт «г» пункта 4 статьи 6), и как это следует определять?
В пункте 2 статьи 2 законопроекта некорректно отнесено к уставным целям религиозных организаций «решение социально значимых проблем», что противоречит статьям 6, 7 и 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».
Законодательство о взаимодействии органов государственной власти с религиозными организациями не может включать муниципальные правовые акты (статья 5). Вся статья 5 сформулирована некорректно.
Крайне неудачно и ошибочно применен авторами законопроекта термин «аккредитация» для описания процесса (и его результатов) наделения государством религиозной организации особым статусом (пункт 3 статьи 2, статья 9 законопроекта). В российском законодательстве уже устоялись и используются иные определения и значения этого слова (аккредитация образовательных учреждений, аккредитация журналистов и т.д.). Предлагаемые в статьях 9 и 10 законопроекта процедура аккредитации, основания и последствия отказа в аккредитации продуманы крайне поверхностно и неполно. Единственное, что сказано исчерпывающе в этих статьях, – норма об «уплате аккредитационного сбора». Без этого никак, понятно. Все остальное – сплошная путаница, многочисленные недостаточно определенные по юридическому смыслу формулировки.
Декларации: «Централизованные религиозные организации – социальные партнеры имеют право на преимущественное по сравнению с местными религиозными организациями – социальными партнерами установление взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления для решения социально значимых проблем на региональном и местном уровнях» (пункт 5 статьи 6), которыми в основном и исчерпываются предлагаемые разработчиками гарантии и содержание особого статуса «религиозных организаций – социальных партнеров», на самом деле, ничего не устанавливают и ничего таким религиозным организациям не дают, а в силу этого – никому не нужны.
Предлагаемый статьей 7 законопроекта т.н. «Совет по социальному партнерству с централизованными религиозными организациями» (в заголовке статьи) представляет собой особую форму совета по делам религий при органе исполнительной власти. По заявлениям Патриарха Московского и всея Руси Алексия II и руководителей ряда централизованных религиозных организаций других конфессий России, они будут выступать категорически против создания такого органа.
В любом случае, скорость и качество решения проблем в государственно-конфессиональных отношениях в весьма минимальной степени зависят от наличия или отсутствия такого органа. Этот орган не является панацеей и средством перевода отношений государства и ряда религиозных организаций на уровень более качественных, более конструктивных и созидательных отношений.
Предлагаемые статьей 7 законопроекта особенности статуса и функционирования указанного Совета вызывают больше вопросов и сомнений, чем дают ясных и определенных ответов. Анализ пунктов 6–9 статьи 7 четко показывает, что этот Совет явится очередной фиктивно-бюрократической структурой, не наделенной никакой реальной властью, чтобы решать проблемы государственно-конфессиональных отношений, но в силу закрепленности ее статуса в законопроекте все же имеющей определенные возможности произвольно вмешиваться в деятельность религиозных организаций под видом государственного контроля. Полагаем, что никому, кроме потенциальных членов такого совета, которые обретут новую «кормушку», его введение, на самом деле, не нужно.
Сказанное касается и предлагаемых в статье 8 «местных советов по социальному партнерству с местными религиозными организациями».
Далее в законопроекте говорится уже о «Централизованном совете» (пункты 1, 2, 7 и 8 статьи 7, пункт 3 статьи 8, пункт 4 статьи 10, пункты 16 и 18 статьи 11, пункт 3 статьи 13).
Статья 11 законопроекта, устанавливающая принципы, сферы и формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями – социальными партнерами, в действительности, никаких новых четких и действенных правовых и экономических основ заявленных партнерских отношений не устанавливает. Все это по большей части реализуется и может реализоваться уже сейчас, при действующем законодательстве.
Попытка привнести что-то новое и, главное, полезное в регулирование отношений государства и религиозных организаций натолкнулась на некомпетентность и недостаточную способность разработчиков законопроекта корректно прописать предлагаемые правовые нормы.
Считаем, что совершенно недостаточно продекларировать в законопроекте «передачу в собственность находившихся до 1917 года в собственности религиозных организаций зданий и сооружений религиозного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на безвозмездной основе их правопреемникам» (пункт 5 статьи 11 законопроекта). Необходимо законодательно установить детализированные механизмы такой передачи, а также порядок установления указанного правопреемства. Но все это как раз отсутствует как в действующем законодательстве, так и в представленном законопроекте. Данная норма представляется совершенно непроработанной с точки зрения ее фактической реализуемости.
Тем более, необоснованным и ошибочным является предложение авторов законопроекта наделять полномочиями определения порядка «безвозмездной передачи в собственность религиозным организациям – социальным партнерам имущества религиозного назначения» не только Правительство Российской Федерации, но и предлагаемый законопроектом «Централизованный совет», а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и даже органы местного самоуправления «по согласованию с Местным советом» (пункт 2 статьи 19). Очевидно что должен быть единый правовой порядок решения указанных вопросов, а такое предложение авторов законопроекта не может быть принято.
По статье 11 законопроекта имеется множество обоснованных замечаний, подробное изложение которых с необходимыми обоснованиями превратило бы данное заключение в весьма объемный текст. Но ограниченность временных ресурсов не позволяет доходить до такой степени детализации.
Статья 20 про бухгалтерский учет и отчетность является совершенно излишней, необоснованно поднимая мелкие технические требования уровня подзаконных актов до уровня закона.
Статья 16 «Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями – социальными партнерами в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах» не решает предекларированных целей и задач. Пустых деклараций в очень важном вопросе о капелланствах явно не достаточно. Кроме того, в этой статье множество юридически и содержательно некорректных формулировок и предлагаемых положений.
Законопроект также содержит нормы, очевидно ухудшающие законодательство Российской Федерации о свободе совести и о религиозных объединениях.
Например, статья 17 законопроекта является вредной для Русской Православной Церкви и других централизованных религиозных организаций традиционных религий России, поскольку, в частности, необоснованно устанавливает жесткое требование финансирования образовательных учреждений профессионального религиозного образования только централизованными религиозными организациями (пункт 3 статьи 17), и вносит полную путаницу в вопросы изучения знаний о религии в школе, неправомерно навязывая детям явно мировоззренческие курсы. Эта статья размывает понятие социального партнерства и понятие социально значимой деятельности, а также наносит ущерб сложившейся практике добровольного изучения религиозной культуры в школе и практике теологического образования в вузах.
Таким образом, представленный проект федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями» не решает существующих сегодня в России проблем правового регулирования отношений между государством и религиозными объединениями (капелланства, теология в вузах, изучение религиозной культуры в школе, государственная поддержка социально значимой деятельности религиозных организаций, возвращение (передача) имущества религиозного назначения, противодействие асоциальным сектам, и др.).
В данном законопроекте выявлено полное отсутствие новационной концепции этого акта, отсутствие понимания авторами законопроекта тех общественных отношений, которые они пытаются урегулировать.
Недостатки законопроекта вызваны, на наш взгляд, тем, что к его написанию привлекались лица, либо вообще не разбирающиеся в проблематике, либо разбирающиеся крайне поверхностно. Отсюда просматривающаяся в законопроекте неспособность его авторов заметить явную некорректность, либо нереалистичность (зачастую даже абсурдность) значительной части формулировок законопроекта.
Складывается устойчивое впечатление, что разработка такого законопроекта была поставлена в план, профинансирована, и результат был представлен для отчетности. Собственно, в этом подходе ничего плохого нет, но в данном случае, судя по результату, изначально неверно была сформирована группа авторов-разработчиков, привлеченных Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН для разработки указанного законопроекта, либо неверно была осуществлена постановка задач.
Выводы.
Проект федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями», подготовленный Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН, при позитивной оценке его общего концептуального замысла, обоснованно оценить как обладающий существенными концептуальными и критическими юридическими недостатками, как подготовленный некомпетентно и не корреспондирующий по своему содержанию заявленным целям и задачам.
Никаких ощутимых положительных результатов, дополнительных действенных мер поддержки или гарантий религиозным организациям исторически представленных в России религий, в том числе Русской Православной Церкви Московского Патриархата, законопроект реально не даст. В случае его внесения и принятия он не будет способствовать достижению заявленных его авторами целей и задач, а во многих аспектах может ухудшить положение Русской Православной Церкви и негативно подействовать на сложившуюся ситуацию в сфере государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации.
Доктор юридических наук, член Экспертно-консультативного совета по вопросам свободы совести и государственно-церковных отношений при Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, директор Института государственно-конфессиональных отношений и права И.В. Понкин